監(jiān)察體制改革：把國(guó)企出納員和村部都納入監(jiān)察大網(wǎng)

為民說(shuō)話(huà) · 發(fā)表于 2018-3-14 16:54:30

馬上注冊(cè)，結(jié)交更多好友，享用更多功能，讓你輕松玩轉(zhuǎn)羅田論壇。

您需要登錄才可以下載或查看，沒(méi)有賬號(hào)？新用戶(hù)注冊(cè)

x

中國(guó)新聞周刊

昨天 10:47

顯示大圖

三個(gè)試點(diǎn)省市

進(jìn)行了路徑不盡相同但卓有成效的探索

2017年11月10日，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書(shū)記趙樂(lè)際在山西祁縣東觀鎮(zhèn)調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察工作情況時(shí)與工作人員深入交談。圖/新華

監(jiān)察體制改革：三試點(diǎn)省市全方位推進(jìn)

《中國(guó)新聞周刊》記者/霍思伊

本文首發(fā)于總第843期《中國(guó)新聞周刊》

2017年10月18日，在國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作開(kāi)展近一年之際，中共中央總書(shū)記習(xí)近平在中共第十九次全國(guó)代表大會(huì)的開(kāi)幕會(huì)上正式宣告：監(jiān)察體制改革試點(diǎn)走向全國(guó)。

10月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。

三個(gè)月內(nèi)，全國(guó)31個(gè)�。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)監(jiān)察委員會(huì)已全部誕生，并由省級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任。

中央紀(jì)委監(jiān)察部官網(wǎng)指出，這標(biāo)志著全國(guó)省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)已全部成立，國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作取得重大階段性成果。

2018年3月召開(kāi)的十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議將審議通過(guò)國(guó)家監(jiān)察法，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組成人員。

轉(zhuǎn)隸不影響薪酬待遇

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。

2017年1月18日，山西省第十二屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議選舉山西省委常委、紀(jì)委書(shū)記任建華為山西省監(jiān)察委員會(huì)主任，中國(guó)第一位省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任誕生。

1月20日，北京市委常委、市紀(jì)委書(shū)記張碩輔被選為北京市監(jiān)察委員會(huì)主任。浙江省委常委、紀(jì)委書(shū)記任澤民被選為浙江省監(jiān)察委員會(huì)主任。2017年7月7日，浙江省委常委、紀(jì)委書(shū)記劉建超當(dāng)選為浙江省監(jiān)察委員會(huì)主任，接替任澤民的職務(wù)。

北京、山西、浙江各自獨(dú)立探索，在轉(zhuǎn)隸融合、制度建設(shè)、調(diào)查措施使用上先行先試，為向全國(guó)擴(kuò)展提供了樣本。

事實(shí)上，自從2016年10月收到中央紀(jì)委傳達(dá)的關(guān)于開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的決策部署后，山西省就開(kāi)始著手設(shè)計(jì)制度，起草相關(guān)文件。

參與起草《執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作試行辦法》的山西省監(jiān)察委員會(huì)第三執(zhí)紀(jì)審查（調(diào)查）室副主任劉孝林告訴《中國(guó)新聞周刊》，來(lái)自省紀(jì)委各業(yè)務(wù)部門(mén)、省檢察院反貪污、反瀆職部門(mén)20多人共同設(shè)計(jì)制度，使山西省監(jiān)委在掛牌當(dāng)日，就有章可循。

截至2017年3月底，山西省已經(jīng)建立“四個(gè)一”工作制度：“一個(gè)辦法”（執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作試行辦法）、“一打規(guī)范”（調(diào)查措施使用規(guī)范）、“一張流程圖”（執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察工作流程圖）和“一套文書(shū)”（執(zhí)紀(jì)監(jiān)督監(jiān)察常用文書(shū)）。

浙江省也出臺(tái)《監(jiān)察業(yè)務(wù)運(yùn)行工作規(guī)程》，明確了監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責(zé)和監(jiān)察措施使用規(guī)范，共計(jì)7章136條，并且設(shè)計(jì)了79個(gè)業(yè)務(wù)工作模板和45類(lèi)法律文書(shū)。

北京市研究制定36項(xiàng)制度，涵蓋組織決策、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法、紀(jì)法銜接、監(jiān)督制約4個(gè)方面的制度體系。

同時(shí)，山西省制定出臺(tái)《山西省深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，確立了轉(zhuǎn)隸、建制、深化的“三步走”戰(zhàn)略。

其中，轉(zhuǎn)隸是第一步，山西省監(jiān)察委員會(huì)主任任建華說(shuō)：“轉(zhuǎn)隸是‘過(guò)河’的橋和船，必須把橋搭好、把船造好�！�

依據(jù)《試點(diǎn)方案》，為了整合反腐敗資源力量，各級(jí)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能，全部整合至監(jiān)察委員會(huì)。

山西省紀(jì)委會(huì)同省委組織部、省檢察院、省編辦等單位，核實(shí)全省范圍內(nèi)的涉改機(jī)構(gòu)編制和干部人數(shù)，對(duì)其年齡、身份、職務(wù)、職級(jí)、學(xué)歷等3萬(wàn)余條信息進(jìn)行匯總梳理。

在省委、省委政法委的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，省檢察院制定《全省檢察機(jī)關(guān)人員轉(zhuǎn)隸工作方案》，明確在同步推進(jìn)司法體制改革中，不影響轉(zhuǎn)隸人員薪酬待遇，即入額檢察官依然享受入額后的工資福利待遇。

山西省還在調(diào)研基礎(chǔ)上，印發(fā)《關(guān)于市縣深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求4個(gè)市采取“先縣后市”、7個(gè)市采取“先市后縣”的辦法進(jìn)行改革。

截至2017年3月30日，山西省、市、縣三級(jí)131個(gè)監(jiān)察委員會(huì)全部掛牌成立，山西檢察系統(tǒng)反貪、反瀆及職務(wù)犯罪預(yù)防三部門(mén)共劃轉(zhuǎn)編制2224個(gè)，實(shí)際轉(zhuǎn)隸1885名。其中，省級(jí)轉(zhuǎn)隸63名，市縣兩級(jí)共轉(zhuǎn)隸1822名。

至此，山西在全國(guó)率先完成省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的轉(zhuǎn)隸組建工作，轉(zhuǎn)隸人員全部到位，案件線(xiàn)索全部移交。

一個(gè)月后，浙江和北京的轉(zhuǎn)隸工作也相繼完成。

浙江采取“先省、后縣、再市”的方式推進(jìn)。省、市、縣三級(jí)監(jiān)委從全省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)三部門(mén)共劃轉(zhuǎn)編制1889個(gè)，實(shí)際轉(zhuǎn)隸1645名，其中省級(jí)64名、市級(jí)290名、縣級(jí)1291名。

北京市從檢察機(jī)關(guān)共劃轉(zhuǎn)編制971個(gè)，實(shí)際轉(zhuǎn)隸772名。下轄四個(gè)市分院的三部門(mén)也全部轉(zhuǎn)隸至市級(jí)監(jiān)委，與市檢察院一起，共計(jì)229名，幾乎使市紀(jì)委原有人員增加一倍。各區(qū)檢察院實(shí)際參與轉(zhuǎn)隸538名。

為保障轉(zhuǎn)隸順利進(jìn)行，三省市在過(guò)渡期間，均遵循“老事老辦法、新事新辦法”的原則，對(duì)已立案、尚未辦結(jié)的案件，按原有工作程序繼續(xù)辦理，新立案報(bào)紀(jì)委、監(jiān)委批準(zhǔn)。紀(jì)委和檢察院共同做好職務(wù)犯罪案件的辦理、線(xiàn)索清理和移交工作，實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過(guò)渡。

監(jiān)察對(duì)象擴(kuò)延

在反腐敗力量整合的基礎(chǔ)上，習(xí)近平在中共十九大報(bào)告中明確指出，要對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

依據(jù)監(jiān)察法草案，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)6大類(lèi)公職人員進(jìn)行監(jiān)察：第一，中國(guó)共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員；第二，法律、法規(guī)授權(quán)或者受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；第三，國(guó)有企業(yè)管理人員；第四，公辦教育科研文化醫(yī)療體育事業(yè)單位管理人員；第五，基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員；第六，其他依法履行公職的人員。

監(jiān)察對(duì)象擴(kuò)大后，三省市均對(duì)六類(lèi)人員進(jìn)行了摸底和登記。山西省監(jiān)察對(duì)象的數(shù)量居三試點(diǎn)之首，達(dá)到131.5萬(wàn)人，較改革前增加53萬(wàn)人；北京市為99.7萬(wàn)人，較改革前增加78.7萬(wàn)人；浙江省達(dá)到70.1萬(wàn)人，較改革前增加31.8萬(wàn)人。

但在實(shí)踐中，由于對(duì)監(jiān)察對(duì)象的界定存在模糊不清之處，為了防止出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)，三省市均根據(jù)具體情況對(duì)監(jiān)察范圍作了深化探索。

浙江省將監(jiān)察對(duì)象由六類(lèi)擴(kuò)大到七類(lèi)，具體增加了“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)委派到其他單位從事公務(wù)的人員”，以及“其他按照法律從事公務(wù)的人員”。

2017年12月12日，山西省紀(jì)委辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的任務(wù)分解》，其中專(zhuān)門(mén)提到，要科學(xué)界定監(jiān)察對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步系統(tǒng)、分級(jí)、精準(zhǔn)建立監(jiān)察對(duì)象臺(tái)賬，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，增強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)察工作的針對(duì)性。

山西省紀(jì)委監(jiān)委第七執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室副主任牛小明對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，除管理人員外，國(guó)有企業(yè)中重點(diǎn)崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的承辦人員，比如會(huì)計(jì)、出納、庫(kù)管、采購(gòu)、銷(xiāo)售以及負(fù)責(zé)合同審核、招投標(biāo)評(píng)審、質(zhì)量審核等方面業(yè)務(wù)的人員，也應(yīng)納入監(jiān)察對(duì)象范圍。

如果將“國(guó)有企業(yè)管理人員”僵硬地理解成領(lǐng)導(dǎo)層人員，容易出現(xiàn)監(jiān)察空白。牛小明表示，在這方面，他們正在積極研究和探索。

山西省婁煩縣紀(jì)委書(shū)記、監(jiān)委主任尹達(dá)恒在組織監(jiān)察對(duì)象摸底時(shí)總結(jié)道：以“是否行使公權(quán)力”為主要依據(jù)，嚴(yán)格篩選監(jiān)察對(duì)象，既確保對(duì)公權(quán)力監(jiān)督不留空白，又去除普通教師等屬于行業(yè)管理范圍的對(duì)象，避免監(jiān)察范圍擴(kuò)大化。

以太原市為例，由于六類(lèi)對(duì)象中只列明了公辦教育科研文化醫(yī)療體育事業(yè)單位管理人員，對(duì)于部分民營(yíng)醫(yī)院、民辦學(xué)校也承擔(dān)諸如履行醫(yī)保、執(zhí)行國(guó)家獎(jiǎng)助學(xué)金、減免學(xué)費(fèi)等部分服務(wù)和管理公共事務(wù)職能的情況，太原市對(duì)是否將其納入監(jiān)察范圍進(jìn)行了可行性探討。

按照試點(diǎn)方案確定的監(jiān)察對(duì)象，山西省細(xì)化了“六類(lèi)監(jiān)察對(duì)象”中一些特殊群體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將《刑法》第163條至169條中原由公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位人員行賄受賄、失職瀆職以及村民委員會(huì)等基層組織人員貪污賄賂、職務(wù)侵占等罪名，調(diào)整為監(jiān)委管轄。

另外，雖然六類(lèi)對(duì)象中規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以監(jiān)察基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員，填補(bǔ)了以前的監(jiān)督空白——農(nóng)村非黨員村干部，但具體如何給予政務(wù)處分，仍是個(gè)難題。

山西省朔州市平魯區(qū)是山西探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察的試點(diǎn)縣（區(qū)）之一，平魯區(qū)紀(jì)委書(shū)記、監(jiān)委主任陳永杰此前在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)曾建議，可以比照《公務(wù)員處分條例》和《事業(yè)單位工作人員暫行規(guī)定》，對(duì)其進(jìn)行警告、記過(guò)或記大過(guò)等輕處分。

在另一試點(diǎn)地區(qū)臨汾市安澤縣，縣紀(jì)委書(shū)記、監(jiān)委主任晉紅峰則認(rèn)為，對(duì)沒(méi)有檔案的非黨員村干部而言，記過(guò)沒(méi)有意義。可以比照對(duì)黨員、公務(wù)員的處分，違紀(jì)輕微的，對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育，嚴(yán)重一些的，就降低報(bào)酬，再?lài)?yán)重的情況，不允許在下次換屆中提名，最嚴(yán)重則直接要求辭職。

在浙江義烏的一起案例中，首次對(duì)非黨員農(nóng)村主職干部實(shí)施政務(wù)立案。

2017年7月，義烏市監(jiān)委查實(shí)福田街道某村兩名主職干部存在妨害社會(huì)管理秩序錯(cuò)誤和違反群眾紀(jì)律等問(wèn)題，但該村村委會(huì)主任駱某為非黨員，對(duì)其如何處理較難把握。義烏市紀(jì)委書(shū)記、監(jiān)委主任樓國(guó)康建議，在監(jiān)察體制改革的背景下，應(yīng)大膽探索，依據(jù)有關(guān)規(guī)定，對(duì)駱某進(jìn)行政務(wù)立案調(diào)查。

最終，在上級(jí)紀(jì)委、監(jiān)委同意支持下，義烏市紀(jì)委、監(jiān)委在政務(wù)立案后，對(duì)駱某進(jìn)行了組織處理和扣發(fā)薪酬，具體處理意見(jiàn)為：給予駱某誡勉談話(huà)和通報(bào)批評(píng)，并且其年度考核定為不合格等次，扣除其本年度年終報(bào)酬。

實(shí)現(xiàn)三權(quán)制衡

權(quán)力的擴(kuò)大，需要有效的監(jiān)督和制約。

為了防止“燈下黑”，三試點(diǎn)省市監(jiān)察委員會(huì)重整原紀(jì)委職能部門(mén)，進(jìn)一步深化探索內(nèi)控機(jī)制，逐漸形成“案管、監(jiān)督、審查、審理”相互分離又相互制約的機(jī)制。

問(wèn)題線(xiàn)索由信訪(fǎng)部門(mén)統(tǒng)一受理、案管集中管理，動(dòng)態(tài)更新、全程監(jiān)控。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)所聯(lián)系地區(qū)和部門(mén)的日常監(jiān)督，不負(fù)責(zé)具體案件查辦。執(zhí)紀(jì)審查（調(diào)查）部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)違紀(jì)違法行為立案審查，一案一指定，一次一授權(quán)。案件審理部門(mén)負(fù)責(zé)審核把關(guān)，對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足的，退回審查部門(mén)補(bǔ)充證據(jù)或重新調(diào)查。

三省市信訪(fǎng)、案管、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、審查調(diào)查、案件審理部門(mén)均由不同監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)分管，做到監(jiān)查分開(kāi)、查審分離。

以山西為例，山西省監(jiān)察委內(nèi)設(shè)一個(gè)案件監(jiān)督管理室，八個(gè)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室，三個(gè)執(zhí)紀(jì)審查（調(diào)查）室和一個(gè)案件審理室。

據(jù)山西省紀(jì)委監(jiān)委案管室副主任賀志剛介紹，案管室在收到來(lái)自信訪(fǎng)室、巡視機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的問(wèn)題線(xiàn)索后，依據(jù)干部管理權(quán)限和各執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室對(duì)口的聯(lián)系地區(qū)和部門(mén)，將線(xiàn)索全部分流至相關(guān)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室。

據(jù)牛小明介紹，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室收到線(xiàn)索后，要逐件編號(hào)登記、建立管理臺(tái)賬、全程登記備查。隨后召開(kāi)內(nèi)部研判會(huì)議，根據(jù)線(xiàn)索的嚴(yán)重程度，結(jié)合其所涉及的地區(qū)、單位情況，進(jìn)行綜合分析，按照談話(huà)函詢(xún)、初步核實(shí)、暫存待查、予以了結(jié)四類(lèi)方式提出處置意見(jiàn)。

凡可能涉及黨政紀(jì)重處分，或涉嫌職務(wù)違法、犯罪的線(xiàn)索，一律被歸為初核一類(lèi)。

除當(dāng)事人病重、死亡或年齡較大等特殊情況，其他線(xiàn)索則一般被歸入談話(huà)函詢(xún)。

在具體分類(lèi)過(guò)程中，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室會(huì)綜合考慮時(shí)間節(jié)點(diǎn)和問(wèn)題的嚴(yán)重程度，以及當(dāng)事人是否在職等，做出處置意見(jiàn)。隨后提交省紀(jì)委監(jiān)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督專(zhuān)題會(huì)議進(jìn)行研究。

專(zhuān)題會(huì)形成會(huì)議紀(jì)要，明確線(xiàn)索分類(lèi)處置意見(jiàn)。其中，被歸入初步核實(shí)一類(lèi)的線(xiàn)索，會(huì)直接移交給執(zhí)紀(jì)審查室進(jìn)一步調(diào)查。

山西省監(jiān)察委第三執(zhí)紀(jì)審查室副主任劉孝林告訴《中國(guó)新聞周刊》，執(zhí)紀(jì)審查室收到初核件后，成立初核組，制定初核方案。對(duì)每個(gè)初核件，山西省監(jiān)察委都會(huì)專(zhuān)門(mén)指派一名委領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行分管。

初核階段主要搜集一些外圍信息，包括個(gè)人基本信息、相關(guān)的書(shū)證和物證等。在此基礎(chǔ)上初步判斷，如果確實(shí)涉嫌違紀(jì)違法犯罪，在初核結(jié)束后提出立案申請(qǐng)。

申請(qǐng)由省委領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，在初核組基礎(chǔ)上，選派具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人士組成調(diào)查組，一案一指定，一次一授權(quán)。

調(diào)查組制定審查報(bào)告，提交至省紀(jì)委監(jiān)委執(zhí)紀(jì)審查專(zhuān)題會(huì)。集體討論確定調(diào)查的方向、手段，包括具體需要采取的措施，談話(huà)方案，外部調(diào)查方案、安全方案和防逃方案等。

形成共識(shí)后的方案報(bào)省委領(lǐng)導(dǎo)審批。隨后，執(zhí)紀(jì)審查室嚴(yán)格按照?qǐng)?bào)批的方案開(kāi)展調(diào)查。調(diào)查終結(jié)后，將最終的調(diào)查結(jié)果，以及全部案卷和證據(jù)材料移交至案件審理室進(jìn)行審核把關(guān)。

山西省紀(jì)委監(jiān)委案件審理室主任楊宏對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，案件審理室作為最后一道關(guān)口，主要針對(duì)案件事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確實(shí)充分、定性是否準(zhǔn)確進(jìn)行審核，并據(jù)此提出適當(dāng)?shù)牧考o(jì)或是否移送審查起訴的意見(jiàn)；要做到法律和紀(jì)律面前人人平等，使每一起案件都能經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。故此，對(duì)每一起案件的審理，尤其是對(duì)證據(jù)的審查、判斷是審理工作的重中之重。

案件經(jīng)審理后，案件審理室要出具兩個(gè)報(bào)告，一個(gè)是審理報(bào)告，針對(duì)被審查（調(diào)查）人涉嫌違紀(jì)違法事實(shí)，提出黨紀(jì)政務(wù)處分意見(jiàn)；一個(gè)是審核報(bào)告，針對(duì)被審查（調(diào)查）人涉嫌職務(wù)犯罪，提出罪與非罪、此罪與彼罪以及是否移送審查起訴的處理意見(jiàn)。兩個(gè)報(bào)告交由省紀(jì)委監(jiān)委會(huì)會(huì)議討論，并報(bào)同級(jí)黨委批準(zhǔn)之后，由省紀(jì)委監(jiān)委下達(dá)黨紀(jì)政務(wù)處分決定，涉嫌職務(wù)犯罪的由省監(jiān)委移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。

另外，如果審理室認(rèn)為案件事實(shí)不清，證據(jù)不充足，或定性有重大分歧時(shí)，會(huì)提請(qǐng)召開(kāi)案件審理協(xié)調(diào)會(huì)。

會(huì)上，大家根據(jù)現(xiàn)有的證據(jù)和事實(shí)進(jìn)行充分論證，調(diào)查組會(huì)對(duì)審理室提出的問(wèn)題逐一進(jìn)行解釋說(shuō)明。

在決策方面，山西已經(jīng)形成了完整的“三會(huì)”集體決策制度：處置問(wèn)題線(xiàn)索，必須經(jīng)過(guò)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督專(zhuān)題會(huì)議；確定審查調(diào)查方案、采取審查調(diào)查措施，必須經(jīng)過(guò)審查調(diào)查專(zhuān)題會(huì)議；審理意見(jiàn)與案件審查調(diào)查組意見(jiàn)不一致時(shí)，必須經(jīng)過(guò)案件審理協(xié)調(diào)會(huì)議。

北京和浙江的探索與山西類(lèi)似。

三試點(diǎn)省市通過(guò)在內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行明確的權(quán)責(zé)劃分，建立集體決策制度，并設(shè)置嚴(yán)格的審批程序，建立起了一整套內(nèi)控機(jī)制。在監(jiān)察委內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)了調(diào)查權(quán)、監(jiān)督權(quán)和審查權(quán)三權(quán)之間的相互制衡。

審理室相當(dāng)于監(jiān)察委內(nèi)部的法院；執(zhí)紀(jì)審查室相當(dāng)于公安機(jī)關(guān)；而案管室則類(lèi)似檢察院，通過(guò)文書(shū)和備案制，對(duì)線(xiàn)索流轉(zhuǎn)和處置進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，履行監(jiān)督權(quán)。

在全國(guó)范圍內(nèi)，對(duì)于區(qū)縣一級(jí)監(jiān)察委，由于辦案力量不足，不分設(shè)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)。所有線(xiàn)索一律轉(zhuǎn)入各紀(jì)檢監(jiān)察室，“一查到底”。

市地級(jí)以上監(jiān)察委分設(shè)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)，實(shí)現(xiàn)“前臺(tái)”和“后臺(tái)”分離。

更加強(qiáng)調(diào)監(jiān)督

楊宏指出，監(jiān)察委在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)“前后臺(tái)”分離，不僅是為了使執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查（調(diào)查）部門(mén)可以相互制衡，更深層的意義在于強(qiáng)化監(jiān)察委的監(jiān)督職能，抓早抓小。“這是我們紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在深化改革過(guò)程中的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)�！�

據(jù)牛小明介紹，在監(jiān)察體制改革后，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室的職能經(jīng)過(guò)不斷探索，更單一、更精準(zhǔn)，力量使用也更加集中，不再如改革之初承擔(dān)部分的初核職能。

談話(huà)函詢(xún)和日常監(jiān)督，成為山西省執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)的兩項(xiàng)主業(yè)。

楊宏表示，通過(guò)日常監(jiān)督，從源頭抓起，使大量可能的違紀(jì)違法行為在萌芽狀態(tài)就被“打掉”�！耙虼�，如果監(jiān)督工作做好了，自然減輕審查部門(mén)的壓力。所以相對(duì)而言，監(jiān)督更加核心和關(guān)鍵。”

這也與中央的改革精神相契合。

中央明確要求，試點(diǎn)地區(qū)紀(jì)委監(jiān)委要在力量配備上向監(jiān)督執(zhí)紀(jì)一線(xiàn)傾斜。從現(xiàn)有三省市的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，雖在具體的數(shù)量上有所差異，但從總體上看，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)的編制數(shù)一定多于執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)。

北京市監(jiān)委設(shè)有8個(gè)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室和8個(gè)執(zhí)紀(jì)審查室；浙江省監(jiān)委設(shè)有7個(gè)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室和6個(gè)執(zhí)紀(jì)審查室；山西省設(shè)有8個(gè)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室和3個(gè)執(zhí)紀(jì)審查室，編制分別為66個(gè)和54個(gè)，一線(xiàn)部門(mén)編制占機(jī)關(guān)總編制的77％。

據(jù)牛小明介紹，在日常監(jiān)督方面，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)主要負(fù)責(zé)了解和掌握聯(lián)系地區(qū)、單位“樹(shù)木”和“森林”的情況以及政治生態(tài)情況，重點(diǎn)是對(duì)所聯(lián)系地區(qū)、單位黨委（黨組）和省管干部遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)、憲法法律，貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)方針政策和依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，重在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋、常態(tài)化，三省市根據(jù)本地實(shí)際和工作需要，均采取各種方式使日常監(jiān)督在橫向上拓展，在縱向上延伸。

首先，三省市統(tǒng)一將派駐紀(jì)檢組更名為“派駐紀(jì)檢監(jiān)察組”，授予部分監(jiān)察職能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察職能的橫向延伸。

改革后，北京市、山西省、浙江省的派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，分別為40個(gè)、35個(gè)、35個(gè)。

在派駐機(jī)構(gòu)改革中，北京市采取單獨(dú)和綜合的方式，規(guī)范派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置形式。在40家派駐機(jī)構(gòu)中，單獨(dú)派駐紀(jì)檢組為13家，綜合派駐紀(jì)檢組為27家，加大了綜合派駐力度。截至目前，北京市16個(gè)區(qū)都實(shí)現(xiàn)了對(duì)區(qū)級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督的全覆蓋。

北京市監(jiān)委還規(guī)范了派駐機(jī)構(gòu)執(zhí)紀(jì)審查工作流程，明確市監(jiān)委與派駐機(jī)構(gòu)的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。駐在部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，派駐機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督責(zé)任，切實(shí)發(fā)揮好“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)。

另外，北京市還建立派駐監(jiān)察專(zhuān)員制度，對(duì)城市副中心建設(shè)等重大項(xiàng)目派駐了監(jiān)察專(zhuān)員，加強(qiáng)重大項(xiàng)目和重大活動(dòng)的監(jiān)督，使監(jiān)察延伸覆蓋到各行業(yè)、各部門(mén)。

山西省正在研究探索對(duì)高等院校、國(guó)有企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢組織有限授權(quán)的辦法，盤(pán)活監(jiān)督資源，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)察。

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》二審稿新增條目，明確各級(jí)監(jiān)察委可以向國(guó)有企業(yè)派駐或派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專(zhuān)員。

二審稿的這一修改，為山西省的探索提供了部分的法律依據(jù)，一定程度上破解了他們的監(jiān)督困境。

在加強(qiáng)協(xié)作方面，浙江的探索更加深入。

浙江省監(jiān)察委在不改變派駐機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)的前提下，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)人員力量進(jìn)行統(tǒng)籌使用。

負(fù)責(zé)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的紀(jì)檢監(jiān)察室在線(xiàn)索較多、力量不足時(shí)，可以把聯(lián)系的派駐機(jī)構(gòu)打通，統(tǒng)一調(diào)配力量；而當(dāng)派駐機(jī)構(gòu)遇到系統(tǒng)性問(wèn)題，監(jiān)督力量不足時(shí)，也可向紀(jì)檢監(jiān)察室提出申請(qǐng)，由紀(jì)檢監(jiān)察室統(tǒng)籌其他派駐機(jī)構(gòu)的力量予以支持。

牛小明將監(jiān)委派出機(jī)構(gòu)和監(jiān)察專(zhuān)員形象地比喻為“探照燈”和“探頭”，主要作用在于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和擴(kuò)大線(xiàn)索來(lái)源。

“這些探頭都是監(jiān)委日常監(jiān)督的觸角，現(xiàn)在，這個(gè)觸角延伸了。”

在縱向上，這個(gè)觸角一直延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。

為了探索監(jiān)察職能向基層延伸的有效方式，北京市監(jiān)察委推動(dòng)各區(qū)監(jiān)察委員會(huì)向街道派出監(jiān)察組、向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察辦公室，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道紀(jì)委（紀(jì)工委）合署辦公。目前，北京所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道均已實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察人員、監(jiān)察職能“三到位”，并探索向村（社區(qū)）派出監(jiān)察專(zhuān)員。

自2017年9月開(kāi)始，山西省首先在朔州市平魯區(qū)和臨汾市安澤縣開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察試點(diǎn)，通過(guò)縣級(jí)監(jiān)委賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于公務(wù)員的專(zhuān)職紀(jì)檢干部監(jiān)察員的身份、職責(zé)和權(quán)限。

平魯區(qū)13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察對(duì)象共2231人，其中農(nóng)村干部1749人。安澤縣7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察對(duì)象共1640人，其中農(nóng)村干部838人。

據(jù)了解，安澤縣每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立兩名監(jiān)察員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察員在縣監(jiān)察委員會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公職人員依法履職、廉潔從政從業(yè)等情況，進(jìn)行監(jiān)督檢查；開(kāi)展或參與對(duì)涉嫌一般職務(wù)違法行為的調(diào)查。涉嫌職務(wù)犯罪的案件則由縣監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一辦理。

在最基層的村一級(jí)，主要選取“資格老、威信高、敢于較真的農(nóng)村老黨員”作為監(jiān)督信息員，重點(diǎn)圍繞村務(wù)公開(kāi)、惠農(nóng)惠民政策落實(shí)、扶貧救災(zāi)款物發(fā)放、村干部廉潔自律等進(jìn)行監(jiān)督。每個(gè)行政村選聘1名，由村“兩委”班子推薦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委審核，縣紀(jì)委監(jiān)委進(jìn)行備案。如果發(fā)現(xiàn)有“苗頭性”問(wèn)題，要及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察員匯報(bào)，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置。

北京市和浙江省的情況與之類(lèi)似。僅2017上半年，北京市監(jiān)察委就運(yùn)用“四種形態(tài)”處理4601人次。“第一種”和“第二種”共占比90.9％。浙江省2017全年的數(shù)據(jù)顯示，前兩種形態(tài)處理人次占到85.4％。

由此可見(jiàn)，三省市通過(guò)實(shí)踐前兩種形態(tài)“抓早抓小”，讓“紅臉出汗”成為常態(tài)。

“早提醒”的前提是“早發(fā)現(xiàn)”。為此，試點(diǎn)地區(qū)把管和治更多體現(xiàn)在日常。在十九屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上，北京市監(jiān)察委主任張碩輔說(shuō)，把監(jiān)察職能延伸到社區(qū)、村，覆蓋到“最后一公里”。

留置適用的考量

2017年4月7日，來(lái)自北京市通州區(qū)永樂(lè)店鎮(zhèn)財(cái)政所的李華，成為北京市首例被使用留置措施的監(jiān)察對(duì)象。

經(jīng)查，他在工作期間利用自己負(fù)責(zé)管理通州區(qū)永樂(lè)店鎮(zhèn)人民政府銀行賬戶(hù)的職務(wù)便利，先后5次從該賬戶(hù)向其個(gè)人賬戶(hù)轉(zhuǎn)款共計(jì)人民幣761萬(wàn)元，用于個(gè)人股票交易活動(dòng)。

留置取代“兩規(guī)”，作為全國(guó)人大常委會(huì)授予試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)的12項(xiàng)調(diào)查措施之一，成為各地探索的關(guān)鍵。

據(jù)北京市通州區(qū)監(jiān)委第三紀(jì)檢監(jiān)察室主任陳釗介紹，李華案中，由于涉案金額達(dá)761萬(wàn)元，案情比較重大，且他比較年輕，思想負(fù)擔(dān)較重，在調(diào)查期間可能出現(xiàn)逃跑、自傷、自殘等情況。

基于以上考慮，北京市通州區(qū)監(jiān)察委決定對(duì)其采取留置措施�！案灸康倪€是為了案件進(jìn)一步深入調(diào)查，同時(shí)保證李華在調(diào)查中不出現(xiàn)其他的問(wèn)題�！�

據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》，留置的適用對(duì)象是涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人。

當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所：一、涉及案情重大、復(fù)雜的；二、可能逃跑、自殺的；三、可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；四、可能有其他妨礙調(diào)查行為的。

北京市監(jiān)委案件監(jiān)督管理室主任劉永強(qiáng)還補(bǔ)充指出，被調(diào)查人的身體條件也會(huì)列入考量�！氨仨毶眢w健康，留置前都要體檢�！�

另外，在留置對(duì)象上，北京市正在嘗試對(duì)共犯和行賄性質(zhì)“雙非”（非中共黨員、非國(guó)家工作人員）執(zhí)行留置。

例如，房山區(qū)監(jiān)委在對(duì)于某涉嫌貪污、受賄案的調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，于某之子雖與其涉嫌共同貪污，但屬“雙非”人員，為了防止他逃匿、串供和銷(xiāo)證，房山區(qū)監(jiān)委遂立即對(duì)其子開(kāi)展立案調(diào)查，并采取了留置措施。

由于留置會(huì)限制人身自由，三省市均遵循“慎用、少用”原則，設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的報(bào)批程序。

北京市專(zhuān)門(mén)制定《調(diào)查措施使用規(guī)范》，規(guī)定采取留置措施，需報(bào)同級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人和上一級(jí)監(jiān)委的批準(zhǔn)。對(duì)局級(jí)或相當(dāng)于局級(jí)的監(jiān)察對(duì)象采取留置措施的，還需報(bào)市委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。區(qū)級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)處級(jí)或相當(dāng)于處級(jí)的監(jiān)察對(duì)象采取留置措施的，需要報(bào)區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。

浙江省規(guī)定，凡采取留置措施的，需監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究、主任批準(zhǔn)后報(bào)上一級(jí)監(jiān)委批準(zhǔn)。涉及同級(jí)黨委管理對(duì)象的，還需報(bào)同級(jí)黨委書(shū)記簽批。凡使用、延長(zhǎng)、解除留置措施的，市縣兩級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)都需報(bào)省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，而省監(jiān)委則需報(bào)中央紀(jì)委備案。

山西省監(jiān)察委確需采取留置措施的，必須嚴(yán)格按照《山西省紀(jì)委監(jiān)委機(jī)關(guān)審查措施使用規(guī)范》規(guī)定的審批權(quán)限和程序辦理，并由案件監(jiān)督管理室報(bào)中央紀(jì)委備案。

對(duì)于留置場(chǎng)所，目前的試點(diǎn)地區(qū)主要有三種選擇：公安機(jī)關(guān)看守所改造的監(jiān)察留置專(zhuān)區(qū)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)原“兩規(guī)”點(diǎn)，或者兩者兼用。

比如浙江實(shí)行“兩條腿”走路，將省、市紀(jì)委原“兩規(guī)點(diǎn)”和公安機(jī)關(guān)看守所辟出的留置專(zhuān)區(qū)作為留置場(chǎng)所；山西的留置全部在黨紀(jì)教育基地實(shí)施。

為了保障留置場(chǎng)所的安全，使留置人的合法權(quán)益得到保護(hù)，浙江規(guī)定由公安機(jī)關(guān)具體管理留置場(chǎng)所，與使用留置場(chǎng)所的監(jiān)察委做到相互協(xié)調(diào)、制約。

山西省采取執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)、案管部門(mén)共同負(fù)責(zé)的模式。審查組指定專(zhuān)人擔(dān)任留置場(chǎng)所的安全員，執(zhí)紀(jì)審查室主要負(fù)責(zé)人和審查組組長(zhǎng)是第一責(zé)任人，案管室派員駐進(jìn)留置場(chǎng)所，負(fù)監(jiān)督責(zé)任。

2017年5月5日，李華被通州區(qū)檢察院執(zhí)行逮捕。從采取留置措施到解除，用了28天。

據(jù)監(jiān)察法草案，留置時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。

與沒(méi)有明確期限的“兩規(guī)”相比，有具體上限的留置更加規(guī)范。在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)，有的業(yè)內(nèi)人士還提出了一些建議。

劉孝林建議，對(duì)于一些案情簡(jiǎn)單、涉及金額較少，但被調(diào)查人仍有可能串供、自殺或逃跑的情況，也應(yīng)考慮采取留置措施。實(shí)踐中，此類(lèi)案件需要的時(shí)間過(guò)短，有時(shí)兩三天就能調(diào)查完結(jié)。

山西省在改革中明確強(qiáng)調(diào)，要“慎用、少用、短用”留置措施。

留置期滿(mǎn)前，為了實(shí)現(xiàn)與司法程序的無(wú)縫銜接，三省市均建立了檢察機(jī)關(guān)提前介入的機(jī)制。

以浙江為例，在案卷移送前15天，案管室會(huì)通知檢察院的審查起訴部門(mén)提前介入溝通，一是提前熟悉案情，二是以審判證據(jù)要求為標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)委提出建議，如證據(jù)是否全面充分，基本事實(shí)是否清楚，有沒(méi)有薄弱環(huán)節(jié)需要補(bǔ)充等。

浙江規(guī)定，檢察院在接收案件后3日內(nèi)，審查決定是否采取司法強(qiáng)制措施，把與案件有關(guān)的重大問(wèn)題解決在受理前，由省檢察院公訴部門(mén)負(fù)責(zé)辦理省監(jiān)委移送的案件。

在山西，檢察機(jī)關(guān)會(huì)提前10天熟悉案情。由各級(jí)檢察機(jī)關(guān)案管中心統(tǒng)一受理監(jiān)察委移送的案卷，進(jìn)行分流。偵監(jiān)部門(mén)審查決定是否采取強(qiáng)制措施，公訴部門(mén)審查起訴和提起公訴。

北京市各級(jí)檢察院則專(zhuān)門(mén)成立“職務(wù)犯罪檢察部”，負(fù)責(zé)與監(jiān)察委的銜接工作。

據(jù)監(jiān)察法草案，檢察院經(jīng)審查后認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。

目前，由于提前介入機(jī)制的存在，退補(bǔ)的情況非常少。

據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，2017年1月至8月，3�。ㄊ校z察機(jī)關(guān)共受理監(jiān)委移送案件219件281人，僅2件3人退回監(jiān)委補(bǔ)充調(diào)查，達(dá)到審查起訴標(biāo)準(zhǔn)后再次移送。檢察機(jī)關(guān)辦理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件審查批捕、審查起訴平均用時(shí)2.7天、22.4天，遠(yuǎn)少于法律規(guī)定的14天、45天。

截至2017年12月，北京市區(qū)兩級(jí)監(jiān)委共留置61人，移送司法機(jī)關(guān)39人。留置平均用時(shí)58.5天，較2016年“兩規(guī)”縮短20.2天。

浙江省共留置160人，70％以上已經(jīng)移送司法機(jī)關(guān)。